民国二十五年()十二月十二日“西安事变”后，国民党与中国共产党停止内战，逐步实现合作，形成一致抗日的局面。民国二十六年()五月一日，中共中央批准成立中共陕甘宁特区委员会，十五日又通过选举正式产生中共陕甘宁特区委员会。五月十七日，中华苏维埃中央政府西北办事处召开陕甘宁边区(“特区”和“边区”同时并用)各县苏维埃政府主席会议，林伯渠作了《由苏维埃到民主共和制度》的报告。会议决定，根据已公布的《陕甘宁边区选举条例》、《陕甘宁边区会议及行政组织纲要》等法规，从七月起采取普选的办法进行陕甘宁边区各级议会第一届选举和各级政府的改选。
这年七月十七日，中国共产党代表周恩来、秦邦宪、林伯渠同国民党代表蒋介石、邵力子、张冲在庐山再次进行谈判，最后于八月在南京国共两党达成红军改编为国民革命军第八路军，陕甘宁边区作为国民政府行政院的一个直辖行政区域等协议。九月六日，中共中央决定将苏维埃中央政府西北办事处正式更名为陕甘宁边区政府，原西北办事处所辖各级苏维埃政府也一律更名为抗日民主政府。九月二十日，陕甘宁边区政府正式成立，政府主席林伯渠，副主席张国焘，首府设在延安。这期间，中共陕甘宁边区委员会根据国共两党协议联合抗日的有关事宜，对陕甘宁边区苏维埃行政建置进行了撤并改制。
五月至六月，苏维埃绥德、清涧、红宜(即原红泉)等县置撤销。七月，神府特区苏维埃政府改为神府县抗日民主政府，同时撤销苏维埃神木、府谷、葭芦、榆林、葭北县置;定边县苏维埃政府改为抗日民主政府，撤销苏维埃安边县置，所辖各区并入定边县。九月，陕甘宁边区政府将苏维埃靖边、横山、新城县合并成立靖横县(年11月改为靖边县)抗日民主政府;陕甘宁、陕北省苏维埃政府先后撤销。此外陕北、陕甘宁省苏维埃政府原辖的其他县在这时期也先后撤并重建，重建后的延安、甘泉、鄜县、延长、延川、安定，志丹等县政权均改称抗日民主政府。同年九月二十二日，国民党中央通讯社发表了《中共中央为公布国共合作宣言》。
二十三日蒋介石发表了“团结御侮”的谈话，实际上承认了中国共产党和陕甘宁边(特)区的合法地位。十月十二日，国民党南京中央政府行政院第次会议又正式通过决议，承认陕甘宁边(特)区，并确定陕西的肤施(延安)、甘泉、鄜县、淳化、旬邑、延长、延川、安塞、安定、保安(志丹)、定边、靖边、神府县，甘肃的正宁、宁县、庆阳、合水和宁夏的盐池县为陕甘宁边(特)区政府的管辖县。同时国民政府军事委员会将确定的陕甘宁边(特)区所辖18个县和已划定由八路军驻防的绥德、米脂、葭县、吴堡、清涧五县警备区划为八路军的募补区。但国民党南京中央政府对陕甘宁边(特)区所辖县一直未予公布，依然保留着其旧政权，照例继续委派其行政区督察专员、县长。
十一月初，八路军后方留守处所属部队驻防绥德、米脂、吴堡、清涧、葭县，并在绥德城设立绥、米、葭、吴、清五县警备司令部，中共绥德特委也秘密在警备司令部设立，对外称司令部民运科。相继中共绥德、米脂、清涧、葭县、吴堡县委分别在驻本县八路军部队秘密建立或设立，对外称驻军民运股。十一月六日，陕甘宁边区政府将定边、靖边、盐池县划为独立的行政分区，并在定边县抗日民主政府的基础上建立三边特区督察专员公署(年10月建立)，随后于十二月又将三边特区督察专员公署改称为三边分区督察专员公署。
这年十一月，陕甘宁边区政府给国民政府的签呈文件说:陕甘宁边(特)区政府管辖范围除原18个县外，又增加清涧、绥德、吴堡、葭县、米脂，时陕甘宁边区政府实际管辖区共23县。民国二十七年()春，由蒋介石指定，国民政府军事委员会又将镇原等3县划为八路军募补区，时陕甘宁边区(特)政府管辖区及八路军募补区是:延安、延长、延川、清涧、绥德、吴堡、葭县、神府、米脂、安定(子长)、安塞、志丹(保安)、靖边、定边、盐池、甘泉、鄜县、淳化、旬邑、正宁、宁县、庆阳、合水、镇原、环县、豫旺共26县，总面积平方公里，人口万。
民国二十八年()一月，国民党在其五届五中全会上通过“溶共、防共、限共、反共”的决议案后，设立专门的“防共委员会”，制定《异党问题处理办法》、《限制异党活动办法》等对付中国共产党，并指使其在陕甘宁边(特)区建立的地方政权机关公开进行反共宣传，攻击污蔑中国共产党和八路军，不断制造“摩擦”事件。同时以重兵包围封锁陕甘宁边区并对边区一些县区袭击进犯。至民国二十九年()二月，先后攻占旬邑、宁县、镇原、正宁、淳化5座县城及豫旺全县和陕甘宁边区境内的一些区乡领地，面积达3万余平方公里，人口50万。这时，陕甘宁边区缩为20个县，面积9.9万平方公里，人口万。
针对国民党掀起反共高潮，在陕甘宁边区不断制造“摩擦”事件，以及实行军事封锁和进攻，中国共产党和八路军一面向蒋介石、国民政府据理交涉，一面调集兵力予以反击。民国二十八年()五月三日，中共中央书记处《关于陇东等地摩擦问题致周恩来、博古、凯丰、董必武电》中指示周恩来等面见蒋介石交涉，要求蒋介石饬令攻占陕甘宁边区陇东五县的国民党一六五师“全部退出陇东五县”，“饬令朱绍良速即电令西峰钟专员(国民政府所委派的庆阳专员钟竟成)撤退包围镇原之各地保安队，停止进攻宁县之挑衅行动，一切问题听候双方派员秉公调查解决”，以及“庆阳、合水、镇原、环县、宁县仍全归八路军驻防，任何友军不得进驻”等。
同年十二月二十五日，八路军(时又称国民革命军第十八集团军)总司令朱德、副总司令彭德怀及陕甘宁边区政府主席林伯渠等向全国发出《反对枪口对内进攻陕甘宁边区》的通电，要求蒋介石、国民政府主席林森等“惩办肇事祸首，取缔反共邪说，明令取消《防制异党活动办法》及《处理共党实施方案》，制止军事行动，勿使局部事件日益扩大”。与此同时，八路军总部急调战斗在晋北恒山前线的八路军一二○师三五九旅于十月回师驻防绥德警备区，以加强保卫陕甘宁边区。
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